Con DM del 30 ottobre 2025 sono state approvate “Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)” e i relativi Manuali operativi “Ministeri e altre pubbliche amministrazioni centrali”, “Regioni”, “Province” “Città metropolitane e Comuni“. Le linee guida e i manuali arrivano a distanza di quasi 5 anni dall’entrata in vigore dell’art. 6 del D.l. 80/2021 che ha introdotto nel nostro ordinamento uno strumento di programmazione integrata, nel quale sono confluiti diversi filoni programmatori, e a quasi 4 anni di distanza dall’adozione dei Regolamenti attuativi (DPR 81/2022 e DM 132/2022).
Nel frattempo, le Amministrazioni hanno elaborate proprie metodologie applicative e tecniche di redazione che hanno comunque generato importanti esperienze, alcune delle quali sono state recepite nelle linee guida e nei manuali operativi confermando che le Amministrazioni sono state in grado, con la necessaria gradualità, di operare in autonomia con buoni risultati.
Il quadro normativo di riferimento
L’immagine che segue evidenzia il quadro normativo e le Direttive che hanno influito sulla struttura e sui contenuti del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), che le Amministrazioni hanno utilizzato, cui si aggiungono da questo momento le linee guida e manuali operativi.
Le linee guida trovano una base normativa nell’art. 12 del Regolamento attuativo, approvato con DM 30 giugno 2022, n. 132, il quale prevede che “il Dipartimento della funzione pubblica […] adotta apposite linee guida per il coordinamento dei contenuti delle sezioni del Piano”.
In relazione ai contenuti della sottosezione “Performance” del PIAO, le linee guida trovano una base normativa anche nell’art. 3, comma 2, D.Lgs. 150/2009, il quale stabilisce che la misurazione e valutazione della performance, con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, avvenga anche secondo gli “indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica”.
Le linee guida hanno avuto il parere positivo della Conferenza unificata nella seduta del 23 ottobre 2025.
Le linee guida: obiettivi, punti di forza, criticità
Va detto subito che le linee guida sono indirizzate a tutte le Amministrazioni pubbliche che sono tenute all’adozione del PIAO, ma non vi sono indicazioni specifiche per gli enti di piccole dimensioni ed in particolare i piccoli comuni che rappresentano circa il 70% dei comuni italiani. Se si considerano poi quelli al di sotto di 10.000 abitanti la percentuale sale significativamente.
È vero che le amministrazioni con meno di 50 dipendenti possono adottare una forma semplificata di PIAO, che tuttavia è sconsigliata per una serie di ragioni pratiche, ma in questa direzione mancano indicazioni specifiche che possano effettivamente aiutare proprio quelle Amministrazioni che, in virtù della loro ridotta dimensione organizzativa, hanno più difficoltà a trovare nelle linee guida e nei manuali operativi un effettivo supporto.
Queste Amministrazioni, che sono quelle che si trovano ad affrontare le difficoltà maggiori derivanti da un apparato normativo che è lo stesso per i comuni con milioni di abitanti e per i comuni con poche centinaia di abitanti, meriterebbero una attenzione specifica.
L’obiettivo delle linee guida non è quello di introdurre prescrizioni, bensì di fornire un supporto metodologico in grado di orientare le amministrazioni verso un “PIAO di qualità” in cui l’elemento preponderante dovrebbe essere, secondo le linee guida, “la semplificazione degli adempimenti inutili al fine di liberare energie utili alla creazione di Valore pubblico”.
Un PIAO di qualità viene correlato alla capacità di:
- perseguire efficacemente le priorità politiche, definendo le aree organizzative a supporto;
- capire quali fattori determinano performance sistematicamente inferiori e come affrontarli;
- programmare e attuare efficacemente la strategia di prevenzione della corruzione e trasparenza;
- gestire tagli alla spesa, minimizzando gli effetti su utenti e dipendenti;
- programmare nuove assunzioni, progressioni e corsi di formazione funzionali agli obiettivi di VP;
- supportare le PA nei processi di gestione e sviluppo, utilizzandolo come un “documento vivo” e non adempimentale.
Rispetto ai punti sopra elencati vedremo in quale misura le linee guida e i manuali operativi sono effettivamente in grado di contribuire ad un PIAO di qualità e, soprattutto, in che misura sono in grado di considerare le condizioni di contesto in cui le Amministrazioni sono chiamate ad operare, che sono molto diverse.
Le linee guida hanno sicuramente una valenza molto positiva nel fornire indicazioni metodologiche ed operative che effettivamente si aspettavano da tempo e che, qualche anno fa, avrebbero fornito utili orientamenti in un contesto assolutamente innovativo (quello della integrazione e del valore pubblico) accompagnato da una mancata revisione delle norme di base dei vari filoni programmatori, che occorre necessariamente considerare nel definire i contenuti del PIAO. Oggi che le Amministrazioni hanno consolidato i loro assetti programmatori, potranno trovare nelle linee guida lo spazio per migliorare i propri sistemi senza sconvolgerli.
Aspetto centrale e filo conduttore è il Valore pubblico che nelle linee guida viene rappresentato da diverse prospettive:
- Valore pubblico esterno, che è rappresentativo del benessere complessivo generato e misurabile in termini di impatto medio o “impatto degli impatti”;
- Valore pubblico interno, rappresentativo delle leve di creazione, protezione del valore pubblico nonché della salute amministrativa della PA;
- Valore pubblico riconosciuto da cittadini, imprese e altri, misurato attraverso analisi di customer satisfaction.
Il tema dei percorsi partecipativi è un punto nevralgico sicuramente interessante, considerato che le indagini di customer sono fonti di distorsioni rilevanti se intese come un momento statico di rilevazione non preceduto dalla condivisione preventiva dei risultati verso i quali tendere. Ma l’aspetto della condivisione si porta dietro un elemento di criticità, non adeguatamente approfondito, legato al fatto che gli interlocutori esterni (stakeholder) sono spesso portatori di interessi divergenti, in alcuni casi anche difficili da mediare se non attraverso il programma di mandato che proprio perché espressione di indicazioni sulla base dei quali si è ottenuto il consenso, rappresenta il punto di mediazione.
Le linee guida evidenziano bene come i percorsi partecipativi vanno in tre direzioni complementari: a) vertice politico e amministrativo e dirigenti e, aggiungiamo noi, i responsabili delle unità organizzative apicali; b) il rapporto tra unità organizzative interne anche in funzione della necessaria trasversalità, che devono connotare i risultati da raggiungere, proprio per evitare il lavorare a “compartimenti stagni”, modalità che ha spesso connotato l’azione amministrativa nel passato e che l’integrazione richiesta dal PIAO richiede di superare; c) coinvolgimento di utenti e cittadini nella fase di programmazione e in quella di valutazione, tema complesso che merita un approfondimento specifico che faremo nei successivi contributi.
L’utilità delle linee guida e dei manuali consiste nel mettere a disposizione strumenti operativi che possiamo considerare una vera e propria “cassetta degli attrezzi”: check list, esemplificazioni, sintesi grafiche.
Insomma, non si limitato a fornire definizioni teoriche ed operative, ma vengono forniti strumenti che, a parere di chi scrive, possono essere immediatamente utilizzati dalle amministrazioni pubbliche e, in verità, già sono state elaborate e utilizzate da quelle virtuose in passato.
A proposito del “PIAO di qualità” la check list riportata a pag. 7 delle linee guida è moto utile in quanto consente di effettuare una verifica dei contenuti del PIAO ed effettuare interventi correttivi sulle bozze; si tratta di indicazioni che meritano di essere seguite perché affrontato il tema in modo molto pragmatico.
Di seguito la check list con alcune considerazioni di chi scrive.
| Contenuti | Principi Guida | Domande guida | Considerazioni |
| Documento | 1) FUNZIONALITÀ AL VALORE PUBBLICO | Gli obiettivi strategici, gli obiettivi di performance e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza nonché le relative misure, le azioni di miglioramento della salute amministrativa o delle risorse sono funzionali agli Obiettivi di Valore Pubblico, secondo quanto indicato dal Manuale Operativo? | Il legame con gli obiettivi di valore pubblico sono l’aspetto fondamentale della integrazione |
| 2) SELETTIVITÀ | Gli Obiettivi di Valore Pubblico, gli obiettivi strategici, gli obiettivi di performance, e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza e le relative misure, le azioni di miglioramento della salute amministrativa sono stati selezionati sulla base delle priorità dell’amministrazione, secondo quanto indicato dal ManualeOperativo? | Non si può non collocare gli obiettivi, inclusi quelli di valore pubblico, con le priorità dell’amministrazione e, quindi, con i documenti di programmazione pluriennali quali il DUP o il DEFR | |
| 3) ADEGUATEZZA | Gli Obiettivi di Valore Pubblico, gli obiettivi strategici, gli obiettivi di performance e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza e le relative misure, le azioni di miglioramento della salute amministrativa sono stati programmati in modo sfidante e sono accompagnati da indicatori congrui, secondo quanto indicato dal Manuale Operativo? | Anche questo criterio della check list appare appropriato e utile. A parte il temine “sfidante”, sul quale chi scrive nutre perplessità, a meno che non lo si utilizzi in senso relativo e cioè tenendo conto delle condizioni di contesto e non lo si consideri come sinonimo di risultati straordinari irraggiungibili | |
| 4) INTEGRAZIONE | Gli Obiettivi di Valore Pubblico, gli obiettivi strategici, gli obiettivi di performance, e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza nonché le relative misure, le azioni di miglioramento della salute amministrativa sono tra loro integrati, tramite appositi codici alfanumerici, secondo quanto indicato dal Manuale Operativo? | Si tratta di un requisito assolutamente pertinente | |
| 5) SEMPLIFICAZIONE | Le SottoSezioni programmatiche sono state predisposte distinguendo la parte generale dalla parte funzionale, secondo quanto indicato dal Manuale Operativo? Sono stati assorbiti piani ulteriori rispetto a quelli previsti dal DPR 81/2002? Le duplicazioni dei contenuti (es. analisi di contesto, organigramma) sono state eliminate? Il documento è stato predisposto tramite soluzione digitali? Il documento è facilmente navigabile? Il documento è facilmente leggibile? Gli allegati del documento sono stati razionalizzati? | Si tratta di un requisito assolutamente pertinente | |
| Soggetti | 6) PARTECIPAZIONE | I componenti della governance politica sono stati coinvolti nel processo di predisposizione del PIAO I responsabili di funzione sono stati coinvolti nel processo di predisposizione del PIAO?I responsabili tematici sono stati coinvolti nel processo di predisposizione del PIAO?Gli stakeholder interni dichiarati nel PIAO sono stati coinvolti nel processo di predisposizione?Gli stakeholder esterni dichiarati nel PIAO sono stati coinvolti nel processo di predisposizione? | Si tratta di un requisito assolutamente pertinente |
| Processo | 7) CHIAREZZA DEI RUOLI E DEI TEMPI | Le fasi del processo di predisposizione del PIAO seguito dall’amministrazione sono compatibili con le fasi previste dalle LG? | Analizzeremo le fasi proposte nelle linee guida in un prossimo contributo. Poiché le linee guida non sono prescrittive forse il riferimento per le amministrazioni dovrebbe essere il cronoprogramma previsto dai loro documenti o sistemi |
Fonte: La Posta del Sindaco
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