Sommario
Le “Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)” approvate con DM del 30 ottobre 2025 suggeriscono l’articolazione del processo di elaborazione del PIAO e l’identificazione degli attori chiave, in una logica di integrazione che deve interessare tutte le fasi del processo e non intervenire nella fase conclusiva con il classico collage di contenuti programmatori nati a “compartimenti stagni”.
Le linee guida propongono l’articolazione del processo nelle seguenti fasi:
- Attività preparatorie: condizioni abilitanti, commitment politico e gruppo di lavoro integrato;
- Analisi strategica e mappatura degli stakeholder;
- Identificazione del VP e delle strategie (obiettivi strategici e indicatori pluriennali) per conseguirlo;
- Definizione degli obiettivi operativi di performance e anticorruzione. Integrazione con la programmazione economico-finanziaria. Integrazione con la gestione dei rischi;
- Definizione degli obiettivi di sviluppo organizzativo e professionale;
- Monitoraggio e valutazione, rendicontazione e comunicazione;
- Manutenzione, riesame e aggiornamento del PIAO;
il cui sviluppo temporale lo ritroviamo per gli enti locali nei manuali operativi.
Nel grafico riportato a pag. 9 delle linee guida (che è elaborato per Ministeri e PA centrali), la fase 5 viene denominata correttamente “Definizione delle azioni di sviluppo organizzativo e professionale” e non, come riportato nella parte discorsiva del testo, “Definizione degli obiettivi di sviluppo organizzativo e professionale”. L’utilizzo dei termini appropriati è fondamentale per non inficiare la logica di integrazione; infatti, le azioni di sviluppo organizzativo e professionale devono essere in linea e a supporto degli obiettivi di performance e degli obiettivi di valore pubblico, altrimenti si rischia di riempire tutte le sezioni di obiettivi senza che vi sia un contenitore comune.
A tal proposito è facile ricordare che è proprio il dato normativo a supportare quanto sopra, per esempio con riferimento al Piano dei fabbisogni di personale che rappresenta una delle azioni di cui sopra, laddove l’art. 6 del D.Lgs. 165/2001 richiede che i contenuti debbano “perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini” e deve essere coerente con “la pianificazione pluriennale delle attività e della performance”. Come si vede la logica di integrazione, sebbene parziale, era presente anche prima del PIAO.
Le linee guida propongono di riportare la disciplina del processo di elaborazione del Piao nel Sistema di misurazione e valutazione della performance con alcuni contenuti tipici che, tuttavia, non ne esauriscono tutti i contenuti.
A tal proposito chi scrive non condivide di allargare i contenuti del Sistema di misurazione e valutazione della performance i cui contenuti continuano ad essere previsti dall’art. 7 del D.Lgs. 150/2009. Se infatti si allargano i contenuti alla disciplina di tutte le fasi del processo di elaborazione del PIAO si rischia di appesantire eccessivamente un sistema che già di per sé ha tanti contenuti, ulteriori e non direttamente attinenti al PIAO (processo di valutazione individuale, procedure di conciliazione). È certamente opportuno adeguare i sistemi di misurazione e valutazione della performance alla nuova terminologia e alla nuova semantica legata al PIAO; si pensi al Valore pubblico e al legame con gli obiettivi strategici e le priorità politiche.
Un suggerimento potrebbe essere quello di delineare, in un documento metodologico snello, la concreta articolazione del processo e la identificazione della struttura interna deputata a governare il processo e e l’integrazione fin dall’inizio, enfatizzando la logica del lavoro inter-direzionale e inter-funzionale che è la chiave organizzativa fondamentale. Pensare di disciplinare nello SMVP (che nelle linee guida curiosamente viene riportato come “ex-SMVP”, come se fosse stato superato dal dato normativo) il risk management e, quindi, il processo di elaborazione della sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” e di tutte le sottosezioni diverse da “Valore pubblico” e “Performance”, è uno scenario che va valutato attentamente dalle amministrazioni.
La dimensione temporale del processo proposta è molto ampia e ciò è sicuramente auspicabile in enti di dimensioni medio-grandi; può diventare eccessivo in contesti di piccole dimensioni laddove la polivalenza delle funzioni e la ridotta dotazione organica non consentono di dedicare tanto tempo al processo di elaborazione del PIAO. Tuttavia, la proposta di iniziare il percorso a ottobre dell’anno precedente è sicuramente corretta ed auspicabile, se si vuole ottenere un PIAO effettivamente integrato e di qualità.
Molto interessante la tabella n. 2 delle linee guida laddove vengono identificati gli attori con una condivisibile descrizione del ruolo che è sicuramente in linea con quanto la pratica operativa ha sviluppato nel periodo di assenza delle medesime linee guida. Di seguito viene riportato lo stralcio che interessa gli enti locali.
| Descrizione ruolo | Attori | |
| Vertice politico | Identifica le priorità politiche, pianifica gli obiettivi di Valore Pubblico e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza, collabora con il vertice amministrativo nell’immaginare le strategie di medio-lungo termine per l’attuazione dei suddetti obiettivi, di cui verifica la realizzazione. Inoltre, legittima il GdLI e la struttura preposta al suo coordinamento, lungo il processo di sviluppo del PIAO; promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell’integrità. | Sindaco,Giunta,Presidente del Consiglio |
| Vertice amministrativo | Supporta il vertice politico nella traduzione delle priorità politiche, per loro natura di ampio respiro, in obiettivi chiari e misurabili di VP e di prevenzione della corruzione e le strategie attuative; coinvolge e comunica in modo efficace agli stakeholder interni ed esterni la strategia per realizzarli; allinea risorse, processi e persone (ivi comprese competenze e motivazione) per dare attuazione alle strategie; esercita un ruolo di leadership. | Segretario/Direttore generale |
| Dirigenti, responsabili di unità organizzative apicali | Attuano le strategie definite dal vertice, traducendole in obiettivi operativi di performance, gestendo le risorse e il loro sviluppo professionale in modo appropriato, e monitorando i comportamenti e le performance delle persone. Partecipano all’attività di valutazione e trattamento dei rischi corruttivi e sono responsabili dell’attuazione delle relative misure di prevenzione nel rispetto dell’art. 16 del d.lgs. n. 165/2001. A queste attività si aggiungono altre particolarmente significative: suggeriscono al vertice le esigenze richieste dal cambiamento e i principali rischi ed ostacoli; diffondono il senso della strategia e del cambiamento atteso all’interno dell’organizzazione; guidano il cambiamento a livello locale. | Dirigenti, responsabili di unità organizzative apicali |
| Responsabili di funzione | Sono chiamati ad integrare le loro responsabilità e attività direttamente o indirettamente connesse al PIAO/REPORT. Un ruolo di particolare importanza ricoprono il RPCT e i responsabili del personale, della formazione, dell’organizzazione. | Responsabili SottoSezioni PIAO/REPORT (performance, anticorruzione e trasparenza, organizzazione, lavoro agile, personale, formazione). Altri Responsabili (Comitato Unico di Garanzia-CUG, benessere organizzativo, pari opportunità, equilibrio di genere bilancio, infrastrutture, digitalizzazione, comunicazione, statistica) |
| Struttura di coordinamento | Coordina il processo di predisposizione e sviluppo del PIAO, definendo il cronoprogramma, fornendo indirizzo e supporto metodologico, facilitando l’interazione e la collaborazione sia tra amministrazione e stakeholder sia all’interno del GdL. | Segretario e/o Direttore Generale (o altra soluzione scelta in autonomia dall’ente) |
| OIV/NdV | Forniscono un supporto metodologico ai vertici e ai dirigenti nel condurre il processo di sviluppo del PIAO. Verificano, supportati dalla STP, l’andamento della performance rispetto agli obiettivi e formulano proposte di interventi correttivi in corso di esercizio all’organo di indirizzo politico – amministrativo. Monitora su base triennale la coerenza della Sezione organizzazione e capitale umano con gli obiettivi di performance. Verifica la coerenza fra gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza e gli obiettivi di performance e attesta l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione. Fornisce suggerimenti al RPCT per superare criticità emerse dalla relazione annuale del RPCT. | OIV/NdV |
| Struttura tecnica permanente | Forniscono un supporto metodologico ai vertici e ai dirigenti nel condurre il processo di sviluppo del PIAO; facilitano l’interazione e la collaborazione sia tra amministrazione e stakeholder sia all’interno del GdI. Misurano le performance con l’ausilio del controllo strategico e del controllo di gestione. | Struttura tecnica permanente |
| Sindacati | Informazione e partecipazione del sindacato sulle materie e con le modalità previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Un ruolo importante possono svolgere anche gli organismi paritetici per l’innovazione nel favorire la comunicazione e la diffusione dei principi di orientamento al VP e di integrazione. | Sindacati |
Se da un lato la tabella di cui sopra è condivisibile, vi sono alcune possibili integrazioni. Per esempio, sono sicuramente parte del processo di elaborazione del PIAO “Le associazioni rappresentative delle persone con disabilità iscritte al Registro unico nazionale del Terzo settore”, che devono essere coinvolte nell’identificazione degli obiettivi di inclusione e di accessibilità. Le stesse associazioni sono poi coinvolte, in consultazione, in modo che possano “presentare osservazioni, nei modi definiti dall’Organismo indipendente di valutazione, relativamente ai profili che riguardano le possibilità di accesso e l’inclusione sociale delle persone con disabilità” al Piano della performance e alla Relazione sulla performance (art. 5 D.Lgs. 222/2023).
Inoltre, la sottosezione “piano dei fabbisogni di personale” deve essere rimessa ai revisori per il parere di competenza, mentre la sottosezione “rischi corruttivi e trasparenza” deve essere oggetto di consultazione pubblica preventiva; cittadini, associazioni del terzo settore, revisori devono essere parte del processo di elaborazione, considerato che hanno un ruolo attivo al pari, se non più incisivo, dei sindacati che sono stati riportati nella tabella. Peraltro, per i sindacati è prevista solo l’informativa per la sottosezione “Piano dei fabbisogni di personale” non essendo i relativi contenuti materia né di confronto né di contrattazione integrativa.
Va doverosamente precisato che nella descrizione delle singole fasi del processo, le linee guida suggeriscono di considerare il coinvolgimento degli stakeholder in tutte le fasi.
Nella descrizione delle fasi, delle condizioni abilitanti, degli attori coinvolti, le linee guida forniscono una traccia e una mappatura sicuramente utili.
Per tutte le fasi è possibile individuare alcune parole chiave che costituiscono l’architrave dei contenuti. Nella seguente tabella si propone una rielaborazione dei contenuti delle linee guida riportando per ciascuna fase le parole chiave che ne guidano lo sviluppo.
| Fase | Parole chiave e aspetti di interesse | Note |
| Fase 1: Attività preparatorie: condizioni abilitanti, commitment politico e gruppo di lavoro integrato | Commitment del vertice politico e amministrativoStruttura incaricata del coordinamento degli attori che contribuiranno al PIAOIstituzione formale del gruppo di lavoro integratoCondivisione del processo e delle tempistiche | Non potrà esservi integrazione se le strutture che si occupano delle diverse direttici di programmazione operano in modo “solitario” e a “compartimenti stagni”. Deve esserci condivisione di dati, informazioni, contenuti, tempistiche e, quindi, deve trattarsi di gruppi di lavoro inter-direzionale e inter-funzionali.Inoltre, deve esserci un coordinamento unitario.Infine, il processo che porta ad un documento di programmazione integrata deve avere indubbiamente un forte impegno e coinvolgimento del vertice politico amministrativo |
| Fase 2: Analisi strategica del contesto e mappatura degli stakeholder | Analisi strategica triennaleAnalisi del contesto esterno e internoProgramma di mandatoMissionePriorità politicheMappatura stakeholderMappatura dei processiRelazione sulla performance integrataRappresentazione sintetica dell’analisi in una matrice SWOT | Il suggerimento di una rappresentazione sintetica dell’analisi strategica e, aggiungiamo, anche dell’analisi contesto attraverso la matrice SWOT è condivisibile per evitare la duplicazione di contenuti e per avere un filo conduttore comune che poi può certamente essere integrato nelle singole sotto sezioni. L’analisi del contesto interno ed esterno viene espressamente previsto all’art. 3, comma 1, lettere c, n. 1), 2), e 3), del DM n. 132 del 30.06.2022 e, quindi, come parte integrante della sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza”. Tuttavia, come precisato nella premessa al piano tipo allegato al citato decreto, considerato che “il presupposto logico dell’intero sistema delineato dal Piao consiste nel coordinamento delle diverse sezioni in cui è articolato”, “le evidenze derivanti dalle analisi di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), n. 1), 2), e 3), costituiscono una premessa comune e introduttiva dell’intero Piano integrato di attività e organizzazione”. La mappatura dei processi è uno strumento prezioso sia per comprendere lo stato dell’organizzazione e sia nella prospettiva di intervenire per una loro revisione in vista della creazione della catena di generazione del Valore pubblico. Le finalità della mappatura sono molteplici che sarà utile approfondire in successivi interventi. |
| Fase 3: Identificazione del Valore Pubblico e delle strategie per conseguirlo | obiettivi di valore pubblico rilevanti e realisticiselettivitàimpatto multidimensionalerequisiti degli obiettivi di performance (art. 5 D.Lgs. 150/2009)chiarezza obiettivipartecipazione | La selezione degli obiettivi di valore pubblico deve tenere in considerazione il contesto. È interessante il riferimento alla chiarezza degli obiettivi e ai requisiti degli obiettivi di performance.La multidimensionalità della misurazione offre la possibilità di leggere le strategie rispetto a diverse prospettive. Le amministrazioni valuteranno l’utilizzo di un utile strumento di rappresentazione del valore pubblico, basato sulla metodologia e la tecnica Balanced Scorecard (1) (BSC, sistema bilanciato di indicatori secondo quattro prospettive) che può rappresentare un percorso di evoluzione e di rafforzamento del ciclo della performance, in grado di perseguire le seguenti finalità:far evolvere il controllo strategico e di gestione con un robusto supporto metodologico;utilizzare uno strumento di indirizzo, misurazione e valutazione delle prestazioni, che aiuti ad individuare e presidiare i diversi indicatori, che hanno impatto sui tre orizzonti temporali (breve, medio, lungo) caratteristici di una buona gestione;mettere a sistema la logica di misurazione già adottata dall’ente con un controllo multidimensionale in cui vi siano rappresentati gli impatti e la gestione in modo da valorizzare sia la risposta ai bisogni e sia lo sforzo gestionale.Ovviamente la complessità organizzativa e dimensionale deve guidare le scelte di rappresentazione che non possono avere la stessa valenza nei comuni piccolissimi e nei comuni di grandi dimensioni. |
| Fase 4: Definizione degli obiettivi di performance operativa e di anticorruzione e trasparenza. Integrazione con la programmazione economico-finanziaria. Integrazione con il sistema di prevenzione della corruzione | Coerenza con obiettivi di valore pubblicoRisorseObiettivi organizzativi e individualiRischi corruttivi e trasparenzaIdentificazione del rischioAnalisi del rischioMisurazione del rischioTrattamento del rischioMonitoraggio | La coerenza tra obiettivi organizzativi e individuali (che sono il fulcro della sottosezione “Performance”) con gli obiettivi di valore pubblico è centrale nel processo di integrazione.Analogamente la sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” deve essere coerente “con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale” e nella misurazione e valutazione delle performance si deve tenere conto dell’attuazione delle misure di protezione del valore pubblico (art.1, comma 8bis, Legge 190/2012) |
| Fase 5: Definizione delle azioni di miglioramento della salute organizzativa e professionale | Assessment organizzativoAzioni di sviluppo organizzativoSalute professionaleMappatura competenzeCompetenze richiesteFabbisogni di personaleLeve di copertura del fabbisogno (mobilità interna, mobilità esterna graduatorie, concorsi) | In questa fase le parole chiave utilizzate sono rappresentative anche di una integrazione interna alla sezione “capitale umano e organizzazione”.Senza capire lo stato attuale dell’organizzazione non è possibile individuare le misure necessarie, senza mappatura dei processi diventa complicato definire le competenze necessarie e se non si mappano le competenze interne è difficile valutare i gap da colmare o con nuovi reclutamenti oppure con il potenziamento (formazione) o la valorizzazione (progressioni di carriera) delle competenze interne. Anche in questo caso gli enti devono farsi guidare dal livello di maturità organizzativa e non possiamo pensare che le scelte di rappresentazione possano avere la stessa valenza in comuni piccolissimi così come invece possono avere in comuni di grandi dimensioni. |
| Fase 6: Monitoraggio e valutazione, rendicontazione e comunicazione | Monitoraggio integratoReport integrato | Del monitoraggio integrato se ne occupa anche il Piano Nazionale Anticorruzione.La strada è ancora lunga verso una reportistica di consuntivazione integrata, atteso che le discipline dei diversi filoni programmatori sono rimaste vigenti e, a fronte dell’integrazione del PIAO, non abbiamo un’analoga integrazione degli strumenti di rendicontazione.Il Report integrato è uno scenario interessante che già è sviluppato da alcune grandi realtà territoriali.Anche in questo caso le dimensioni organizzative devono essere adeguatamente considerate. |
Nella terza parte ci occuperemo dei manuali operativi e segnatamente di quello destinato a Città metropolitane e comuni.
(1) La Balanced Scorecard (Scheda Bilanciata) ideata da Kaplan e Norton, nel 1992, come strumento di misurazione delle performance aziendali secondo quattro prospettive (economico-finanziaria, valore per gli interlocutori interni ed esterni, processi interni e apprendimento e crescita), si è evoluta come strumento di gestione manageriale e strategico per tradurre la strategia in azione.
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