PIAO: Linee guida e manuali operativi – Parte 3 - Studio di consulenza Angelo Maria Savazzi

Con DM del 30 ottobre 2025 sono state approvate “Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)” e i relativi Manuali operativi “Ministeri e altre pubbliche amministrazioni centrali”, “Regioni”, “Province” “Città metropolitane e Comuni“.

Mentre le linee guida forniscono indicazioni metodologiche sintetiche e valide per tutte le PA, i manuali operativi, distinti per comparto e tipologia di PA, forniscono indicazioni metodologiche, analitiche e contestualizzate, sui contenuti del PIAO. Nell’esaminare il manuale operativo destinato alle Città metropolitane e ai comuni, risulta interessante la “cassetta degli attrezzi” che, come abbiamo visto esaminando le linee guida, sono veri e propri strumenti operativi immediatamente utilizzabili, anche nella logica della progressiva maturazione dei sistemi di programmazione e controllo.

Coerenza tra i diversi ambiti di programmazione

Risultano molto interessanti alcuni suggerimenti di semplificazione, sui quali chi scrive ha più volte espresso la propria posizione favorevole. La semplificazione si spinge, finalmente, ad individuare un legame diretto (“coincidenza”) tra gli obiettivi di valore pubblico (territoriale) con la sezione strategica del DUP e tra gli obiettivi di performance organizzativa con gli obiettivi operativi della sezione operativa del DUP e con gli obiettivi gestionali generali del PEG.

Nella tabella 2 (“L’architettura o catena programmatica BREVE per i Comuni”) del manuale operativo indirizzato ai comuni e alle Città metropolitane viene chiaramente indicato il completamento del corredo informativo degli obiettivi di valore pubblico e di performance che deve avvenire a livello di pianificazione operativa e, dunque, nel PIAO.

Questo tipo di architettura cosiddetta “breve” consente poi di acquisire direttamente dal DUP i legami con la struttura della programmazione finanziaria (missioni, programmi, capitoli PEG).

Nella immagine che segue, che costituisce una nostra elaborazione, viene sintetizzato questo legame.

Dalla medesima tabella 2 del manule operativo emerge l’assenza, ovvero la mancata distinzione tra obiettivi organizzativi e obiettivi individuali dei dirigenti, distinzione che è parte integrante dei contenuti del Piano della performance, così come disciplinato dall’art. 10 D.Lgs. 150/2009, disposizione tutt’ora pienamente vigente, che devono confluire nel PIAO.

Questa distinzione è ancora più evidente nel momento in cui viene riportato tra gli obiettivi organizzativi l’obiettivo individuale relativo ai tempi di pagamento che viene qualificato tale dall’art. 4-bis D.L. 13/2023, con la previsione dell’assegnazione direttamente ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture nonché ai dirigenti apicali. Inoltre, la distinzione rileva anche ai fini dell’applicazione dell’art. 9, comma 1, D.Lgs. 150/2009, il quale definisce lo schema valutativo applicabile al personale dirigenziale distinguendo, gli obiettivi organizzativi da quelli individuali.

La distinzione viene poi riportata nella successiva tabella 3 (“Collegamento tra tipologie di obiettivi”) anche se su questo aspetto specifico non emergono indicazioni metodologiche che consentano alle Amministrazioni di cogliere il confine tra le due tipologie di obiettivi.

Una esemplificazione integrata

Nel manuale operativo la catena di valore pubblico territoriale viene esemplificata con la tabella 8 (“SIMULAZIONE di Obiettivo di VPT di una CM o di un Comune perseguito tramite due strategie attuative e relativi sottolivelli programmatici (o catene del VPT)”) che è in grado di fornire alcune importanti indicazioni pratiche sui contenuti ma che rischia di fornire indicazioni non propriamente esemplificative.

La prima importante e condivisibile rappresentazione è la muldimensionalità degli obiettivi di performance (ancora una volta la formula utilizzata è generica in quanto non fa riferimento specifico agli obiettivi organizzativi e individuali) attraverso le dimensioni quantitative (erogata e fruita) e qualitative (erogata e percepita); questo per quanto riguarda la prospettiva dell’efficacia.

La esemplificazione fornisce esempi anche rispetto alla prospettiva di efficienza (dimensioni finanziaria, temporale, produttiva e strumentale).

La multimensionalità consente di esprimere i risultati attraverso prospettive diverse e tra di loro complementari, atteso che una singola prospettiva potrebbe non essere in grado di spiegare al meglio la performance delle organizzazioni. Il disegno proposto è ambizioso ma presenta alcune problematiche applicative che rischiano di generare complicazioni e comunque non considerano la diversità dimensionale e organizzativa dei comuni cui il manuale e indirizzato; tutto ciò anche non considerando i comuni fino a 50 dipendenti che potrebbero fruire di un PIAO semplificato.

Per comprendere meglio invitiamo a consultare la prima parte della tabella n. 8 del manuale operativo che interessa le sottosezioni “Valore pubblico” e “Performance” del PIAO.

Analisi tabella n. 8 del manuale operativo

Ci sono due aspetti che emergono in questa rappresentazione, oltre la multimensionalità:

i livelli di misurazione che, se possono essere presenti in una prospettiva pluriennale, non è detto che nella prospettiva annuale possano essere presenti rispetto agli stessi fenomeni interessati;
la complicazione tecnica di rappresentare il corredo informativo dei singoli obiettivi, che evidentemente la rappresentazione grafica non può ospitare adeguatamente, ma che devono, invece, trovare spazio in allegati tecnici.

Poi c’è un ultimo aspetto sul quale non vengono fornite indicazioni precise e sono i livelli di misurazione e valutazione della performance (generale di ente e organizzativa delle singole unità organizzative in cui si articola l’ente, entrambi parte essenziale e non sostituibile della valutazione della performance individuale in base all’art. 9, comma 1, lett. a) e b) D.Lgs. 150/2009).

Questi livelli di misurazione sono richiesti da una disposizione di principio ancora valida anche con il PIAO, l’art. 3, comma 2, D.Lsg. 150/2009 (“Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti”), ribadita dall’art. 6, comma 2, D.L. 80/2021, che disciplina i contenuti del PIAO (lett. a: “gli obiettivi programmatici e strategici della performance sono individuati secondo i principi e criteri direttivi di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, stabilendo il necessario collegamento della performance individuale ai risultati della performance organizzativa”.

Quanto sopra è ben rappresentato dalla seguente immagine, che costituisce una nostra elaborazione.

La seconda parte della tabella 8 del manuale operativo per i comuni fornisce indicazioni sulle restanti sottosezioni del PIAO.

Ciò che emerge da questa seconda parte è un eccessivo appesantimento in termini di indicatori; viene da dire che troppa misurazione rende incredibilmente intasato il sistema complessivo e sembra non cogliere la differenza tra “azioni” e “obiettivi e indicatori”. Insomma, se vogliamo misurare le performance dell’ente, delle strutture organizzative e, quindi, individuali, dove si evince il legame tra le azioni e gli obiettivi di performance?

Un esempio di misurazione della performance

Facciamo un esempio. L’obiettivo “Emanazione bando per incrementare quantità e qualità degli incentivi” viene misurato con indicatori che afferiscono alla quantità erogata (più incentivi), alla quantità fruita (più beneficiari), alla qualità erogata (standard occupazionali), alla qualità percepita (“citizen satisfaction”). A questo punto le domande che dovremmo porci nell’ottica del filo conduttore comune delle diverse sezioni e sottosezioni, rappresentato dal valore pubblico, sarebbero queste:

quali misure organizzative e quali profili professionali sono necessari per raggiungere i target (non basta dire più incentivi e più beneficiari, perché l’incremento va misurato rispetto alle condizioni di contesto, alle risorse disponibile e da ciò che si è fatto nel passato);
i profili professionali sono già presenti nella nostra organizzazione? E se sono già presenti possono essere utilizzabili per l’obiettivo o devono essere valorizzati (progressioni verticali) o potenziati (attraverso percorsi formativi adeguati).

Il tema non è tanto la pubblicazione del bando (che è inutile nel titolo dell’obiettivo, in quanto è un mero adempimento strumentale al raggiungimento dell’obiettivo), quanto di cosa abbiamo bisogno per raggiungere questo obiettivo (maggiore lavoro agile? Allora serve capire quali misure occorre attivare per fare questo; reclutamento dall’esterno? Allora la sottosezione “fabbisogni del personale” se ne deve far carico; potenziamento di profili professionali già presenti? Allora la sottosezione “piano formativo” se ne deve far carico).

Leggendo attentamente la seconda parte della tabella 8, la stessa richiede l’attivazione di un sistema complesso di misurazioni che riguarda ogni aspetto delle decisioni a supporto degli obiettivi.

Il consiglio più corretto da dare è probabilmente quello di concentrarsi sulle dimensioni e sulle misurazioni che abbiano effettivamente un senso in relazione alla complessità organizzativa e dimensionale delle amministrazioni e al grado di maturità dei sistemi di programmazione e controllo. Altrimenti si rischia di generare un corto circuito non indifferente.

Fonte: La Posta del Sindaco (Halley Informatica)